一、高校分类分层建设和特色发展的两种形成机制

（一）作为一种理想形态的高校分类分层建设和特色发展

高校分类分层建设和特色发展涉及国家高等教育体系和高等学校体系建设问题，是现代大学制度中的大学与大学之间关系的体现，也是完善现代大规模高等教育体系的必然要求。

一个完善的现代高等教育体系，应该具有一个多元化和异质性的内部结构。现代教育体系一般由学校教育体系、社会教育体系、家庭教育体系所构成，目前正在向学习化社会发展。其中，学校教育体系占据主导地位。就现代高等教育体系中的高等学校教育体系来说，它不仅应该具有不同类型的高等学校，而且也应该具有不同层次和办学特色的高等学校，从而形成一个以多样化为特征、具有合理院校生态结构的高等教育生态体系。现代高等教育体系之所以是“现代的”，就在于其以多样化为基础形成了“体系”，因而超越了单纯的“大学教育时期”。

现代大学制度作为国家的高等教育制度安排，既涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系，也涉及大学与大学之间的关系，即国家的高等教育院校构成结构问题。它要求不同类型和层次的高校实现各自准确定位，办出特色，充分发挥各自作用，从而实现整个高等教育院校系统的职能分工和功能耦合。我国开展的现代大学制度研究和建设，一直比较忽视对大学与大学关系的研究。其实，它是国家高等教育体系建设不可或缺的内容。我们既要建设世界一流大学和一流学科，也要重视建设一流的高等教育体系。

高校分类分层建设和特色发展是与高等教育大众化和市场化过程相伴相随的现象。从世界范围来看，高等教育大众化呈现出三个典型特征：一是高等教育需求旺盛导致高等教育规模不断扩张，形成了大规模高等教育体系；二是大规模高等教育体系是以高等教育需求多样化为基础形成的，高等教育需求多样化促使高等教育供给侧出现结构性变化；三是通过高校类型和办学层次的多样化，来满足高等教育的多样化需求。高等教育大众化以“大规模”和“多样化”为人们所认识。高等教育市场化主要表现为高校面向社会需要和市场需要办学，相对于高等教育的“认识论哲学”而言，“政治论哲学”处于优先地位，因而市场竞争机制进入高等教育领域，并成为高等教育结构和院校结构调整、变革的主导性机制。

其实，高校分类分层建设和特色发展是高等教育系统构建中的一种理想状态。作为一种理想状态，它要求高校能面向多样化的高等教育需求，从服务于特定对象出发来确定学校使命和责任，根据自身特色与优势，合理定位、准确定位、安于本位，开展错位竞争，坚持特色发展，从而实现不同类型和层次高校的协调发展和功能耦合，增强高等教育系统对多样化社会需要的适应性。

（二）高校分类分层建设和特色发展是怎样形成的

作为一种理想状态的高校分类分层建设和特色发展是怎样形成的？是高等教育系统内部通过自适应机制自动形成的，还是一种主动计划或规划的产物？马丁·特罗在谈到高等学校分层现象时说，西方工业社会高等院校的分层，实质上反映出两种相当不同的分层原则：一种分层原则以各个院校相互竞争为基础，即各个院校通过在市场上竞争获得有助于提高学术名望的条件（如学术声誉、著名教授、研究经费、捐赠等）而提高院校的地位；在另一种分层原则里，（院校）等级是由政府分配给各院校和高等教育各部门的职能、权利、特权和资源决定的。其分配方式是政府政策和其他措施的反映 。这实际上谈到了高等学校分层现象的形成机制问题，即高等学校分层现象是在两种不同机制的作用下形成的。

第一，通过市场竞争机制而自然形成。通过市场竞争机制而形成高等学校的分类分层结构和特色发展，主要表现为高校为了适应或满足市场需要，为了通过满足市场需要而在市场和资源竞争中获取生存和发展的空间和资源，必须通过错位竞争形成自己的办学定位和办学特色，由此形成整个高等教育体系中院校的类型结构、层次结构和办学特色的“自然秩序”。这种自然秩序不是事先规划和设计出来的，而是完全由高校的自由竞争所形成的。它当然也就不需要进行人为的院校类型结构、层次结构调整和刻意追求某种办学特色，因为市场竞争机制在对这种自然秩序进行调节。高校在市场竞争中通过自适应机制自然而然地形成自己的办学定位，说明高校具有完全的自主性和充分的主动性，因而真正是“自己的选择”，也就不可能出现不安于本位的现象。如果高校不安于本位，就会丧失办学特色，就会失去因办学特色所形成的竞争力，就会在市场竞争中败下阵来。

美国高等教育系统就是主要通过市场竞争机制形成高校分类分层建设和特色发展的典型代表。在美国的4000余所高校中，既有世界顶尖级的一流大学，又有专司本科教育的特色鲜明的小型文理学院，还有众多适应不同入学目的人群的社区学院，它们各自在自己的类型和层次上展开竞争。院校的充分竞争强化了高校的办学特色，促进了高校的特色发展，提高了整个高等教育系统的社会适应性，因而能够对不断变化的社会生活做出最快的反应和最大的适应。在美国高等教育发展史上，人们曾多次否定建立一所国家大学的设想和提议，认为政府建设一所国家样板大学会抑制大学竞争，导致所有大学都向国家样板大学看齐，从而限制高校的特色发展，破坏多样化的院校生态，阻碍高等教育多样化。

第二，通过政府的政策性机制而人为形成。通过政策性机制而形成高等学校的分类分层结构和特色发展，主要表现为政府通过政策引导，规定和赋予不同高校以不同办学层次、办学类型、办学资源、服务面向等而形成整个国家高等教育院校体系的层次结构和类型结构。相对于前述的由市场竞争机制所形成的“自然秩序”而言，我们可以将之称作为“计划秩序”。这种计划秩序在很大程度上是政府出于高校分类分层建设和特色发展的理想目标，对整个国家高等教育体系所做的一种理想设计。在这种计划秩序中，高校在政府政策规定或者影响下形成办学定位，说明高校在办学定位的选择和确定上是被动的。一旦相关政策出现矛盾或者不公平，使高校的资源获取和发展空间受到限制时，高校就很容易出现不安于本位的现象。以我国新建地方本科高校转型发展为例，教育部发布的有关政策文件认为，新建地方本科院校面临发展困境的主要原因在于其办学定位出现了偏差，因此提出了“四个转到”要求。但相关高校认为学校面临的发展困境主要是由于学校办学层次太低造成的，因此无法使教育部相关政策文件要求的“四个转到”落到实处。这就是说，实现这种计划秩序常常面临理想与现实的冲突，面临政府与高校之间的博弈。为了解决这种冲突，政府往往会通过不断的政策调整来弥补政策漏洞，以应对现实中的新情况和新问题。

我国高等教育就是通过政策性机制实现高校分类分层建设和特色发展的典型，相关具体政策主要有如下三种：

第一种是高等教育重点建设政策。新中国成立后不久，我国即确立了重点大学制度，政府指定了一批高校作为重点大学，重点大学在政策支持、资源配置和办学自主权等方面享有特殊性和优先性。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》提出，要“有计划地建设一批重点学科，重点学科比较集中的学校，将自然形成既是教育中心，又是科学研究中心”。从重点大学制度、重点学科制度到“211工程”“985工程”，再到目前的“双一流”建设，我国高等教育重点建设思路一直延续至今。进入重点建设名单的高校，不仅可以获得国家政策赋予的资源和支持，也给高校和学科贴上了高质量的标签。这对高校的社会声誉和影响力，以及吸引高质量生源和高水平教师都有着重要影响。

第二种是通过实施学位与研究生教育授权审核制度来区分高校办学层级和办学水平。学位与研究生教育授权审核制度，是我国高等教育领域的重要制度，也是我国学位与研究生教育制度的基本特点之一。高校要开展研究生教育，必须通过国家的学位与研究生教育授权审核。学位与研究生教育授权审核制度，将全国高校区分为博士学位授权高校、硕士学位授权高校、学士学位授权高校，以及不能授予学士学位的高职高专院校。1977年至2002年我国还建立了大学研究生院审批制度，在此期间，国务院学位委员会先后批准了56所大学设置研究生院，对博士学位授权高校进行了进一步的层次区分和办学水平区分。这就使得不断提升办学层次成为高校办学的重要目标。

第三种是通过大学排行和学科评估制度来区分高校水平层级。20世纪90年代以来，我国开始引入并实施大学排行和学科评估制度。大学排行和学科评估排名成为反映高校办学水平和办学实力的根本性标志，也是区分高校水平层次的基本依据。2017年教育部学位与研究生教育发展中心（以下简称“学位中心”）第四轮学科评估结果公布后，尽管学位中心一再强调要科学合理地使用学科排名结果，但不少社会机构和高校都将高校获得的A+和A类学科的数量，作为细分39所原“985大学”等级的重要依据；将高校获得的A-和B+学科的数量，作为细分70余所原“211大学”等级的重要依据；将高校获得的上榜学科（C-学科）数量，作为细分一般本科院校等级的基本依据。可以看出，社会机构和高校对学科评估结果的运用，实际上对全国本科高校的办学水平和发展实力进行了“条分缕析”式的细分和细化。这就使得所有高校无论有无类型差异、无论办学层次高低、无论有无特色，都处在学科排名竞争状态。

二、为什么我国难以实现高校的分类分层建设和特色发展

（一）高等教育类市场化治理模式限制了竞争机制的作用

1992年以来，我国高等教育形成了“双重体制”下的类市场化治理模式。所谓高等教育类市场化治理模式，指的是在高等教育治理体系中政府计划管理机制发挥着决定性作用，而市场竞争机制发挥的作用比较有限。其本质是政府计划治理，是基于政府计划管理的治理，通过发挥政府在治理中的主体作用，同时有效利用市场竞争机制来为政府管理服务，实现政府管理目标。它在形式上表现为“计划为体，市场为用”。

虽然我国高等教育采取类市场化治理模式具有必然性和一定的合理性，但仍然面临着如何充分发挥市场竞争机制在高校分类分层建设和特色发展中的作用问题。如前所述，政府的政策机制更多的是将由市场的竞争机制所形成的自然秩序作为一种理想状态，希望以政府的政策机制为主导来实现高校的分类分层建设和特色发展。从理论上来说，这两种机制是可以实现某种程度的调和的，因为政府的政策也可以通过营造市场竞争环境和鼓励高校竞争来实现政策机制所追求的目标。但要在具体操作中实现两者的调和，关键是要把握好政府政策在促进高校分类分层建设和特色发展中的“度”，即政府管理方式的选择和管理力度的把握问题；需要政府有效运用市场竞争机制，由对高校的直接管理转变为直接管理与间接管理相结合，由强力管理转变为激发内驱力的管理。

事实上，自1992年以来，我国高等教育领域逐步引入市场竞争机制，推行“项目制治理”，政府逐步转变职能，减少了对高校的行政授权审批事项，高校逐步获得了一些办学自主权，这就为实现两种机制的调和提供了一些基本条件。但总体上来说，市场竞争机制目前只是作为政府政策机制的一种补充，处于被政府政策机制所支配的地位，仍然难以解决我国高等教育领域长期存在的高校面向政府办学与面向社会办学的矛盾、高等教育重点建设与普遍提高的矛盾、典型示范与高等教育多样化的矛盾。

（二）地方政府高等教育竞争强化了高校的办学层次竞争

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。”“今后地方发展教育事业的权力和责任更大了，各级党委和政府都要按照党的十二大的决策，把教育摆到战略重点的地位，把发展教育事业作为自己的主要任务之一，上级考察下级都要以此作为考绩的主要内容之一。”

因此，各级政府根据本区域高等教育发展水平，进行逐级政绩考核，通过地方政府政绩考核机制，促使地方政府重视高等教育改革发展。20世纪末期，我国进行了高等教育体制改革和结构调整，“基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制”，进一步规范和明确了地方政府统筹发展地方高等教育的责任和权利。通过地方政府高等教育竞争来发展高等教育，是我国高等教育改革发展的典型特征之一，为促进我国高等教育快速发展发挥了重要作用。1992年以来，通过政绩考核来调动地方政府发展高等教育的积极性，成为中央政府高等教育政策的重要政策取向之一。比如，“211工程”不仅要求地方政府承担相应的管理责任，而且要求有配套经费投入；高等教育大众化强化了地方政府的主体责任，促使各省级政府都制定了实现高等教育大众化的时间表；教育部高校本科教学工作水平评估撬动了地方政府对本科教育三项经费的投入；“省部共建”和“部省合建”政策也旨在充分发挥地方政府的高等教育统筹作用。

目前，地方政府对“双一流”建设有着极为高涨的热情，属地高校和省属高校进入“双一流”建设高校行列数量的多少，一方面表明了该省高等教育竞争力的大小，另一方面也是地方政府政绩的重要表现。因此，省级人民政府围绕“双一流”建设开展了激烈的高等教育竞争，纷纷制定了省级政府层面的“双一流”建设计划，如有的省实施“高等教育‘冲补强’提升计划”，有的市出台了“高峰高原学科建设计划”。特别是“双一流”建设绩效评估和动态调整、动态支持机制的确立，触发了地方政府和地方高校在“双一流”建设上的激烈竞争。但地方政府和地方高校都秉承重点建设思路，在提升高校办学层次和学科发展水平上展开竞争，这就弱化了高校分类建设和特色发展政策的功能与作用。

（三）“双一流”建设引发新一轮院校“同轨竞争”

“双一流”建设是我国高等教育领域实施的又一项依靠政策驱动的重大改革。2015年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》不仅提出了“三步走”的总体目标，而且提出了“坚持以一流为目标、坚持以学科为基础、坚持以绩效为杠杆、坚持以改革为动力”的基本原则，并将“强化绩效，动态支持”作为三种支持措施之一：从2016年开始，以五年为一个周期对“双一流”建设高校的建设绩效进行评估，以改变过去重点建设存在的“身份固化”现象。

动态调整和动态支持，既给高校注入了巨大的发展动力，激发了高校办学活力，也给高校发展带来了巨大压力，引发了新一轮院校办学层次竞争。各省级政府也按照中央政府确定的“双一流”建设原则和措施，开展省级层面的“双一流”建设，省属高校也展开了办学层次竞争。其竞争目的就是为了进入国家层面或者省级层面的“双一流”建设对象高校名单。“双一流”建设高校成为过去“985高校”“211高校”的“替代品”。为了在竞争中取胜和脱颖而出，所有高校都以一流为目标，追求高层次办学，重视学科建设和研究生教育，追求科研绩效，对照评估指标体系开展“双一流”建设，由此形成了一个围绕学科建设和科研绩效的多层套嵌的院校办学层次竞争体系。这种“同轨竞争”导致高校分层建设和特色发展面临重大挑战。

（四）高等教育评估制度的导向作用

我国现行的高等教育评估制度主要倾向于排名竞争和基于绩效评估的问责。社会上流行的形形色色的大学排行榜主要是进行大学综合实力排名，对高校类型和办学层次不做区分，用同一个指标体系对所有高校进行综合实力评价和排名。各种类型的学科评估主要根据全国高校的学科评估结果进行学科排名，用名次直接反映高校学科建设和发展水平，促使所有高校争夺学科排行名次；高校内部则主要根据教师科研绩效对教师进行学术评价，并建立了与科研绩效挂钩的薪酬和奖励制度体系，使得所有高校教师都高度重视科研而相对忽视教学和人才培养工作。这种不区分高校类型和办学层次，甚至主要根据评估结果来划分高校办学层次的高等教育评估制度，严重影响了高校的准确办学定位，导致高等教育同质化，影响了高校分类分层建设和特色发展。

（五）文化传统的负面影响

中国传统文化中的等级、身份、面子文化根深蒂固，对个人和机构的活动取向和评价取向有着重要影响。从总体上来说，人们的评价取向是社会性的——个人和机构的成功和成就往往要通过他人的肯定和羡慕才能获得成功体验，要在媒体宣传中体现成就感，要通过与人攀比体现自我满足感，而不是相对于自己而言所获得的对成功和成就的主体性心理体验和感受。

我国传统文化中的等级意识和身份、面子文化，一直潜在地影响着我国高等教育的改革发展，包括影响着高等教育政策的制定。目前，人民群众对优质高等教育的需求非常旺盛，但优质高等教育的判断标准就是名校提供的学术型高等教育。用人单位往往倾向于录用名校毕业生，高校也倾向于引进国外一流大学毕业生作为师资。这就导致所有学生都想上名校，追求办学层次高的高校，认为名校提供的教育就是“优质高等教育”，而不认为适合于自己的教育才是优质高等教育。因此，高校办学被社会上的这种“名校情结”所左右，把提升学校办学层次，努力办成名校作为办学目标。高等教育领域持续不断的高校“更名风”“升格风”就是典型例证。在此背景下，职业高等教育被看作是一种办学层次（专科层次），而不是一种有别于普通高等教育的高等教育类型，导致职业高等教育定位失准、特色丧失，成为普通本科教育的“压缩型”。曾经有位大学领导在某次高职教育大会上讲到，现在大家都说高职教育重要，但有哪位愿意自己的孩子或孙子上高职高专院校？这种“高职教育之问”，深刻地说明了传统文化潜在地影响着高校的分类分层建设和特色发展。传统文化对高等教育改革发展的负面影响，有时候甚至可能使国家的政策调控难以发挥作用。

三、如何实现我国高校的分类分层建设和特色发展

纵观我国高等教育发展可以发现，要实现我国高校的分类分层建设和特色发展可谓任重而道远。自1993年的《中国教育改革和发展纲要》到2019年的《中国教育现代化2035》，我国出台的重大高等教育政策文件都将之作为重要的政策议题。这一方面说明了实现高校分类分层建设和特色发展对我国高等教育体系建设的重要性，另一方面也反映出这一问题始终没有得到有效解决。基于上文的分析，笔者在此从“双一流”建设和建设高等教育强国的角度，就几个关键性问题谈点粗浅的认识。

（一）准确把握我国高等教育的发展阶段，理性地发展高等教育

总体而言，我国近代以来的高等教育改革发展采取的是赶超型现代化模式。特别是自1992年以来，我国高等教育充分发挥中国特色社会主义制度优势，遵循重点建设思路，实施了“211工程”“985工程”，开展“双一流”建设，努力建设教育强国，并将建设教育强国上升到“实现中华民族伟大复兴的基础性工程”的高度，高等教育改革发展取得了历史性辉煌成就，各级各类高等学校焕发出奋发向上、争创一流的良好精神状态。对此，我们既要以高度自信的心态来实现高等教育赶超，也要以深刻自省的态度来准确把握我国高等教育的发展阶段，理性地发展高等教育。

我国目前是世界上仅有的超大规模的高等教育大国，但还不是高等教育强国，高等教育面临着“由大转强”的艰巨任务。我国实现高等教育“由大转强”，首先需要解决超大规模高等教育大国所面临的特殊问题。一是我国接受高等教育的人口数量超大，高等教育发展“底部沉重”。我国建设高等教育强国，需要有一定的高等教育规模作为基础，规模过小难以成为高等教育强国。但超大规模的高等教育，会使制约高等教育强国建设的因素更加复杂和更具不确定性，从而影响高等教育强国建设进程。二是东中西部高等教育发展严重不平衡，城乡人口的优质高等教育机会公平问题难以在短期内解决。在某种意义上说，判断我国是否建成高等教育强国的重要标准之一，就是中西部高等教育发展能力和水平是否得到了有效提高，农村人口的高等教育获得感和满意度是否得到了有效增强。改革开放以来，我国高等教育采取“梯度发展”策略，建设和发展东部高等教育“增长极”，但“梯度发展”策略的效果并不显著，“增长极”的带动效应并不明显，甚至产生了“虹吸效应”，导致东中西部高等教育发展能力和水平两级分化越来越严重。西部和农村人口的高等教育需求体量也很大，超大高等教育规模和高等教育区域发展严重不平衡，导致高等教育公平与效率的关系极为复杂。

其次，要解决超大规模的高等教育大国走向高等教育强国的路径问题。目前世界上的高等教育强国，其高等教育适龄人口规模相对于我国来说要小很多，并且主要都是“自然成长型”的——其发展成为高等教育强国经历了长期的、缓慢的自然演化过程。总体来看，后发的现代化国家建设成为高等教育强国的例子并不多见。我国的高等教育强国建设是“目标导向型”的，如何从“自然成长型”高等教育强国借鉴经验，选择符合我国国情的、科学的建设路径，是我们建设高等教育强国面临的重要问题。

再次，要正确认识我国高等教育与世界高等教育体系的关系。世界高等教育强国不仅具有一大批世界一流大学和一流学科，也形成了各类型各层次高等教育协调发展的一流高等教育体系。改革开放40余年来，我国探索出了在人口大国和高等教育基础薄弱的国家快速发展高等教育的经验，高等教育迅速崛起，举世瞩目。但是，我们也要清醒地认识到，二战后的国际竞争已经从意识形态之争转变为科技实力和高等教育实力的竞争，包括高等教育强国在内的世界各国都在积极努力地发展高等教育，一方面抢占新科技发展和高等教育发展的制高点，另一方面不断优化高等教育类型结构和层次结构。因此，我国高等教育目前是否处于从“跟跑”“并跑”向“领跑”转变的阶段，需要我们做出理性的判断，从而理性地确立高等教育发展思想和发展模式，理性地选择高等教育的发展道路。

（二）遵循高等教育办学规律

办大学是有规律的。我们可以从理论与实践、从历史与现实、从国际与国内等多方面总结出诸多办大学的规律。如要根据经济社会发展的需要办大学，不能把大学办成“象牙塔”；要立足国情和文化教育传统办大学，同时要学习国际先进经验；教师是办大学的主体，要依靠教师办学；办大学要重视人才队伍建设，引进和培养人才是办好大学的关键；办大学要办好学科，重视学科建设是办好大学的关键，等等。但根本性的办学规律主要有以下三条：

一是大学循序渐进成长和发展的规律。大学是一种文化和学术机构，历史积淀对大学成长和发展来说非常重要，大学的文化底蕴、大学精神气质的形成，都是一个渐进的历史积淀过程。1998年教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出：“国际上一流大学都是经过长期的建设形成的。一流大学建设要有政府的支持、资金的投入，但更重要的是学校领导、教师、学生长年累月辛勤奋斗的结果……因此，办成一流的大学，需要有一定的历史过程，要经过社会实践的考验。对此，既要有雄心壮志，又必须脚踏实地。”

我国要实现“双一流”建设确立的“三步走”发展目标，最终建成世所公认的高等教育强国，必须要有远大目标和雄心壮志，同时也需要遵循大学循序渐进成长和发展的规律，脚踏实地地开展“双一流”建设。对大多数高校而言，需要根据学校的办学历史和基础条件，做到科学定位、准确定位，确立实事求是的发展目标，在自身的办学类型和办学层次上争创一流、办出特色，为建设我国一流的高等教育体系服务。

二是依靠改革创新促进大学成长和发展的规律。中外大学发展史证明，坚持改革创新是促进大学成长和发展的不二法门。执掌哈佛大学40余年的艾略特（Charles William Eliot）通过实施“平行课程计划”和“自由选课制”，使得科学课程突破了人文学教授的抵制而进入哈佛大学课程体系，实现了哈佛大学的现代转型；柏林洪堡大学在新人文主义思想指导下，开启了德国大学史上的“第二次大学革命”，成为现代大学的典范；约翰·霍普金斯大学改造了德国大学理念和模式，建立了美国第一所研“双一流”建设背景下的高校分类分层建设和特色发展究型大学，成为美国研究型大学群体崛起的先声；威斯康星大学在《莫雷尔法案》支持下，创新了大学社会职能，“威斯康星思想”向世界各国高等教育扩散；斯坦福大学的快速崛起，并领创业型大学风气之先，原因也在于适应知识生产模式II和“学术资本主义”发展所做出的重大办学思想创新。在我国，20世纪70年代末期，朱九思领导的华中工学院率先突破高等教育“苏联模式”，成为改革开放后我国第一所实施改革的大学，为华中科技大学的后来居上奠定了坚实基础；朱清时从现代大学制度的普适性要求出发，在南方科技大学实施先行先试改革，确立了一种具有探索性意义的大学建设和发展模式。通过改革创新来促进大学建设和发展，与遵循大学循序渐进成长和发展的规律并不是矛盾的。改革创新意味着对传统的办学思想和模式的突破，是在对高等教育发展趋势准确把握和判断基础上，在前瞻性办学理念指导之下的改革创新。改革创新也要遵循高等教育发展规律和大学办学规律，而不是对办学规律的突破，否则改革创新就成为一种莽撞行为和瞎折腾。在我国这种后发赶超型现代化国家发展高等教育，开展“双一流”建设，要突破大学办学的严重路径依赖，更需要通过改革创新来促进大学建设和发展。

三是教育家办学的规律。古今中外的大学发展史说明，办好大学的根本在于教育家办学；世界一流大学的成长和发展，与教育家型学校领导人高度相关。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要“造就一批教育家，倡导教育家办学”。教育家是具有教育情怀、热爱教育事业、有教育价值追求、有先进教育思想理念，对教育规律和办学规律有深刻把握的人。我国强调教育家办学，其实质就是要坚持中国特色社会主义办学方向，遵循教育规律和办学规律，培养能够担当民族复兴大任的时代新人。在中国特色社会主义新时代，大学领导人要努力成为社会主义政治家和教育家，实现坚持社会主义办学方向和遵循高等教育办学规律的高度统一，努力实现高等教育的“四个服务”。办大学与办企业不一样，管理大学与管理其他机构和组织也不一样。教育家办大学，实质是尊重高等教育办学规律、遵循学术发展规律。教育家办大学，需要大学领导人具有深厚的教育情怀和高远的教育价值追求，不以追求个人办学政绩为目的，而以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为目的。

（三）确立正确的高等教育评估导向，改革和创新高等教育评估制度

高等教育评估制度对高校分类分层建设和特色发展具有重要导向作用。一般说来，高等教育评估具有基础性功能和衍生性功能，基础性功能主要有诊断性功能、认证性功能、导向性功能；衍生性功能主要有排名竞争功能和问责功能。建立科学的高等教育评估制度，实际上就是要在正确的评估目的引导下，对高等教育评估的功能做出科学的选择。在具体操作上，评估制度要充分运用和体现高等教育评估的基础性功能，合理使用和管控高等教育评估的衍生性功能。

如前所述，我国现行的高等教育评估制度主要倾向于排名竞争和基于绩效评估的问责。这种不区分高校办学层次和类型的评估，严重影响了高校的准确办学定位，影响了高校分类分层建设和特色发展。高校现在都认识到准确办学定位和特色发展的重要性，但在目前的高等教育评估导向下，高校都难以在办学过程中真正实现准确定位和特色发展，甚至认为谁走特色发展之路谁吃亏。因此，改革和创新高等教育评估制度迫在眉睫。

改革和创新高等教育评估制度的根本点在于确立和坚持正确的评估目的，实现评估思想的根本性转变——高等教育评估要服务于高等教育质量建设，服务于我国高等教育科学发展，服务于我国高等教育体系的完善，服务于高校分类分层建设和特色发展，从而杜绝高等教育评估的单纯排名取向，矫正以排名代替办学成就、以名次反映高校发展水平的社会认知。在具体操作上，制度要努力实现三个“转变”，即由基于问责的评估向基于信任的评估转变、由结果评估向形成性评估转变、由综合评估向分类分层评估转变，从而给高校的准确办学定位营造合适的环境和条件，给高校分类分层建设和特色发展留下相应空间。

需要特别指出的是，目前改革和创新高等教育评估制度，需要政府部门加大力度治理高等教育评估市场，规范高等教育市场评估行为。目前，在我国流行的高等教育评估非常混乱，既有西方国家的媒体传播和出版机构开发的大学排行榜、学科排行榜及高被引论文和高被引科学家排行榜等，也有国内有关社会组织机构和高校开发的各种类型的大学排行榜和学科排行榜，还有针对学术期刊的期刊排行榜，形成了一个良莠不齐的大学评估排行群体，五花八门的排行榜令高校应接不暇。不少评估机构大多把直接和间接的商业利益放在首位甚至作为唯一目的。有的排行榜为了扩大关注度和知名度，剑走偏锋，推出离奇的和超越常识的大学和学科排行结果；有的排行机构走进高校进行“大学排行和发展咨询”，或者与高校开展战略合作，有伤评估排行的科学性和中立性，也不排除有寻租之嫌。我国高等教育领域“五唯”之所以盛行，在很大程度上是由各色各类不正确的高等教育评估和排行推动的。为此，现实需要以政府为主导来综合治理大学评估排行市场。我们可以考虑出台高等教育评估和排行认证办法，对社会评估和排名机构进行规范和认证，将那些明显不科学、不规范，哗众取宠以吸引眼球的评估和排行机构清理出高等教育评估排行市场。同时，我们可以考虑推行大学评估排行知情和许可制度，即大学评估排行机构必须在征得高校同意和许可之后，才可以对高校进行评估和排行，给高校以基本尊重，并有效制止不科学、不负责任的排行行为。（2020.1　张应强，华中科技大学教育科学研究院教授、博士生导师，主要从事高等教育理论和政策研究；周钦，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。）